REFORMÁL vagy deformál?

Miért kezeli az Európai Unió kiemelt kérdésként egy közös alkotmány létrehozását? Egyáltalán miért van szüksége egy szuverén államokat tömörítő szervezetnek saját alkotmányra? Bár hihetetlenül hangzik, a fenti kérdésekre adott válaszok egy egyszerű magyar állampolgár számára is fontosak lehetnek, akkor is, ha függetlennek érzi magát attól a bizonyos, távoli és bonyolult brüsszeli szervezetrendszertől. Sokakban már csak a név hallatán is megindul a belső ellenállás, lelki szemeik előtt megjelenik egy több száz oldalas, apró betűs könyv képe, kék alapon sárga csillagos borítóval, és máris eldöntik: ehhez mi nem értünk, és nem is akarunk érteni, mert ez nem ránk tartozik… Vagy mégis?

Bibliaolvasó embereknek bizonyára ismerősen cseng az ószövetségi hős, Dániel neve és története. De vajon belegondoltunk-e már abba, hogy miért emelkedhetett fel ez az ifjú a Babiloni Birodalomba deportált többi izraeli fogoly közül a kor leghatalmasabb uralkodójának tanácsadójává? Dániel generációnk példaképe, bölcs fiatal, aki az aktuálisan hatalmon levő királyoktól függetlenül meg tudta őrizni tanácsadói és vezetői pozícióját. Amellett, hogy Isten kivételes kedvességgel és bölcsességgel ruházta fel, Dániel olyan fiatal volt, aki kifogástalanul ismerte és beszélte a kor „világnyelveit”; kiválóan tájékozódott az őt körülvevő birodalommal kapcsolatos valamennyi kérdésben, belülről vizsgálva annak szerkezetét, társadalmi és intézményi felépítését. Dániel sikertörténete pozitív példája annak, hogy a nyelvi ismeretek megszerzése, valamint a minket körülvevő rendszerek, birodalmak alapos tanulmányozása különleges előnyöket jelenthetnek egy istenfélő ember számára.

Természetesen nem kell mindenkinek belemélyednie az európai intézményrendszer és a döntéshozatal részleteibe, annyi tudással azonban mindenképpen érdemes felvértezni magunkat, hogy ha arra kerül a sor, álláspontunkat bármilyen felmerülő kérdés esetén meggyőző indokokkal tudjuk képviselni.

Egy új birodalom kialakulása

Az Európai Unió kezdetben csupán a béke megalapozásának céljával, gazdasági tömörülésként jelent meg az Európai Szén- és Acélközösség, (1951) formájában, majd a római szerződésekkel (1956) elkezdődött egy hat államra kiterjedő egységes gazdasági rendszer kiépítése. 1990-ben a megváltozott politikai környezet drasztikus lépésre sarkallta a közösséget. 1991. december 10-én elfogadták az Európai Unióról szóló alapszerződés-tervezetet, a Maastrichti Szerződést, amely többek között létrehozta az uniós állampolgárságot. Ennek jelentősége, hogy bár nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot, a Maastrichti Szerződés mondta ki először, hogy az unió célja egy egységes európai politikai identitás létrehozása. E dokumentum több jelentős területen azonban nem hozott érdemi változást, így továbbra is szükség volt hatékony reformokra. Az Amszterdami Szerződés (1997), bár a kérdések nagy részére nem nyújtott megoldást, megnyitotta a tagállamok szorosabb együttműködésének lehetőségét.

A 2000 végén elfogadott Nizzai Szerződés már biztosítja az unió megfelelő intézményi működését a 27 államból álló tagság eléréséig. Érdekes, hogy mintha eleve úgy alakították volna a szabályozást, hogy a 2004-es bővítés után, Románia és Bulgária csatlakozását követően (2007. január 1.), erre a pontra hivatkozva ki lehessen küszöbölni az olyan kényes kérdésekben való döntéskényszert, mint például a muzulmán lakosságú Törökország esetleges csatlakozása.

A fenti szerződések, jóllehet egymásra épülve mindig kiegészítik és megreformálják az időben előttük állókat, továbbra is érvényben maradtak, és részét képezik az Európai Unió közösségi jogának, mivel nem fedik egymást teljes mértékben.

A bennük foglalt gazdasági, szociális és politikai elképzelésekben, rendelkezésekben egyre inkább egy új „birodalom” látszik körvonalazódni…

Az alkotmányozás kudarca

Elég csak az Európai Unió történetének legfontosabb momentumait vázlatosan átfutni, és máris az a fokozatosan erősödő érzés keríti hatalmába az embert, hogy a szerződések laikusok számára átláthatatlan rendszerével az unió mára teljesen eltávolodott polgáraitól. Sok vád éri a közösséget politikusok és jogi szakértők részéről egyaránt, annak „demokratikus deficitje” miatt: az unió intézményeinek működése túlságosan bürokratikus, szükség lenne az intézmények fölötti demokratikus kontroll kiterjesztésére és megerősítésére. Miután a döntéshozók felismerték a támogatottság csökkenését és az intézményi hiányosságokat, úgy döntöttek, hogy az átláthatóság és a közérthetőség érdekében egységes dokumentumba foglalják az akkori négy szerződésben megfogalmazottakat, vagyis egy alkotmány létrehozását tűzték ki célul. A 2002 elején összeült konvent munkájának eredményeként végül elkészült az európai alkotmány tervezete.

A végső cél: béke és biztonság

Az alkotmánytervezetet 2003 nyarán terjesztették az Európai Tanács elé „Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról” címmel, a kormányközi egyeztető konferencia azonban átmenetileg kudarcba fulladt, mivel nem sikerült megegyezni az uniós szavazati rendszer reformjával kapcsolatban (Spanyolország és Lengyelország ugyanis meg akarta őrizni előnyeit, míg Franciaország, Németország és a Benelux államok támogatták a konvent reformjavaslatát). A vitát végül egy ír kompromisszumos javaslat átdolgozásával sikerült lezárni.

Az Alkotmányos Szerződés az összes eddigi szerződés helyébe lépett volna, érvénytelenítve azokat, tisztázva az unió és intézményei illetékességét, valamint a hatáskörök megosztását. Aláírására 2004 októberében került sor, majd mivel a szerződések csak akkor léphetnek hatályba, ha azok szövegét minden tagállam ratifikálja – azaz akár népszavazás, akár parlamenti szavazás során elfogadta –, 2004 novemberében a ratifikáció folyamata is rendben megkezdődött.

A nem várt fordulatot a 2005 tavaszán megrendezett francia népszavazás jelentette, melynek során a szavazók 54,68 százaléka elutasította az Alkotmányos Szerződés ratifikálását. Az első megdöbbenésből szinte fel sem ocsúdva, egy hónappal később a holland népszavazás is negatív eredménnyel zárult, ahol a szavazók 61,9 százaléka ellenezte az alkotmány életbe léptetését. A két népszavazás eredménye láttán a fennmaradó hét, a szerződést még nem ratifikált tagállam vezetője úgy döntött, hogy elhalasztják a szavazásokat, mivel az alkotmány életbelépéséhez szükséges egyhangúság feltétele ellehetetlenült.

Mint kiderült, a francia „nem” legfőbb indítéka a francia szociális vívmányok elvesztésétől való félelem volt, de 26 százalékban közrejátszott a rossz francia gazdasági helyzet is.

A hollandok esetében az alkotmányt elutasító szavazók 32 százaléka információhiányra hivatkozott, 66 százalékuk pedig úgy gondolta, hogy a szerződés újratárgyalása esetén Hollandia érdekeit jobban lehetne képviselni.

A francia és holland népszavazások után az unió döntéshozói újabb kérdéssel találták magukat szemben: merre haladjon tovább az alkotmányozási folyamat az Alkotmányos Szerződés kudarca után? Mindenki előtt világos volt, hogy a szerződést nem lehet azonos szöveggel újra népszavazásra bocsátani, ha az unió nem akar az eddigieknél még hevesebb társadalmi ellenállásba ütközni. Ehelyett az Európai Tanács kijelentette, hogy tudomásul veszik a népszavazások eredményeit, és útjára indítják „a vita, a reflexió, a gondolkodás és a meghallgatás időszakát”, hogy az átdolgozott szerződés valóságos társadalmi konszenzuson alapulhasson. A közelgő 2009-es európai parlamenti választások miatt azonban a „konstruktív gondolkodás” időszaka nem tarthatott sokáig, mivel 2008-ig mindenképpen össze kellett állítani az új szerződés szövegét, hogy a ratifikációs folyamat még 2009 ősze előtt befejeződhessen.

Fából vaskarika… Alkotmányból reformszerződés

A tagállamok legfontosabb döntésére 2007 júniusában került sor, mikor közösen lemondtak az alkotmányos koncepcióról. Ennek a lépésnek a legfőbb oka az volt, hogy az „alkotmány” szó a közvélemény-kutatások szerint ellenérzéseket keltett az emberekben, mintha az unió helyettesítené vagy felváltaná saját alkotmányukat, identitásválságba sodorva így az uniótól magukat távol vagy függetlennek érző embereket. A következő szerződéstervezet így a tagállamok döntése alapján az Alkotmányos Szerződés helyett a Lisszaboni Szerződés vagy Reformszerződés néven vált ismertté. Meg kell azonban jegyeznünk, hogy az elnevezés megváltoztatása a társadalmak komolyabb aggodalmait nem oszlatta el. Ez volt az egyik oka annak, hogy a Reformszerződés ratifikációja során Írország kivételével sehol máshol nem tartottak népszavazást, mindenhol az egyszerűbb és biztonságosabb parlamenti ratifikáció mellett döntöttek, ahol a „tudatlan lakosság” még véletlenül sem húzhatja keresztül a vezető politikusok számításait.

Az események jelentősen felgyorsultak. 2007 júliusában kormányközi konferencia ült össze a Lisszaboni Szerződés részleteinek átdolgozására, és sorozatos kompromisszumok eredményeként három hónappal később végül megszületett a megállapodás a Reformszerződésről, melyet az állam- és kormányfők a soros elnökség fővárosában, Lisszabonban írtak alá 2007 decemberében. Ez a dokumentum az alkotmánnyal ellentétben becsatlakozik az eddigi szerződések sorába, érvényben hagyva azokat is.

Csapdák a Lisszaboni Szerződésben

A Lisszaboni Szerződés három fő célkitűzést hivatott megvalósítani: hatékonyabb döntéshozatalt, következetesebb külső fellépést és a demokrácia kiteljesítését. A reformokra valóban szükség van, hiszen az unió jelenlegi intézményrendszerét 15 tagállamra alakították ki, érdemes azonban megfigyelni, hogy a demokrácia kiteljesítésének célja vajon nem áll-e ellentétben a szerződés bizonyos más rendelkezéseivel.

A Lisszaboni Szerződéssel az unió rendes jogalkotási eljárásává az együttdöntési eljárás vált volna, amely lépés megerősítette volna a parlament szerepét a jogalkotásban. Ez valóban elmozdulást jelentene a demokratizálódás felé, gyengítve az unió demokratikus deficitjét. Ennél sokkal jelentősebb változás lett volna azonban, ha az Európai Tanács egyhangú döntésén múlik (az Európai Parlament jóváhagyásával), hogy növeli-e a minősített többséggel megszavazható területek számát. Ez a lépés azért érdekes, mert így megszűnhet a tagállamok vétójoga, és az államok egy körének összefogásával érdekeik könnyebben megvalósíthatókká válhatnak. Magyarországot például a számunkra oly fontos mezőgazdasági kérdésekben egyelőre a „vétójog” miatt nem lehet az Európai Tanácsban megkerülni, az új rendszerrel azonban néhány nagyobb ország összefogásával figyelmen kívül lehetne hagyni az érdekeinket.

A Lisszaboni Szerződésben a megosztott hatáskörök között megjelent egy új elem: az energiapolitika. A jövőben az uniónak lehetősége lesz az energiapiacok harmonizációját célzó jogszabályok elfogadására, a tagállamok energiaellátásának biztonságát növelő intézkedések megtételére vagy a megújuló energiahordozók elterjesztésének ösztönzésére. Az energiapolitika közösségi szabályozása a jelentős olajimport és a közös külpolitika fényében felveti a kérdést: az unió vajon milyen jellegű és milyen szoros kapcsolatot kíván ápolni az olajexportáló arab államokkal, mennyiben kívánja majd egységes külpolitikáját az ő érdekeiknek megfelelően alakítani?

A következő, igencsak vitatott pont a „hídzáradék”, amely lehetővé teszi, hogy a kibővült unióban rugalmasabb legyen a döntéshozatal. A közelmúlt gyakorlata alapján igyekszik ugyan kiküszöbölni az esetlegesen elhúzódó ratifikációt, de a szabályozás következménye, hogy nem lenne szükség további szerződésekre vagy referendumokra az alapszerződések módosításához, ugyanis azokhoz nem kell kikérni a nemzeti parlamentek vagy a tagállamok állampolgárainak formális beleegyezését. Ez azt jelentené, hogy amennyiben az unióban megszavaznak egy szerződést, és egyik parlament sem jelzi hat hónapon belül, hogy aggályai vannak a szerződésben foglaltakkal kapcsolatban, úgy az unió állampolgárai az egész folyamatból semmit sem észlelnének, s a fejük fölött szépen csöndben eldőlnek a dolgok.

Figyelemre méltó momentum, hogy a Lisszaboni Szerződés létrehozza a tagállamok állam- és kormányfőiből álló Európai Tanács állandó elnökének tisztségét. Az elnököt (akit sokan már előre az „Európai Unió elnöke”-ként emlegetnek) az Európai Tanács két és fél évre nevezi majd ki, egyszer megújítható mandátummal. Az elnök feladata többek között – az Európai Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője hatáskörének sérelme nélkül – az unió külső képviselete reprezentatív és döntéshozói szinten egyaránt.

Szintén új szereplő lenne az uniós közéletben a közös külpolitika irányítójaként a fent említett Európai Unió kül- és biztonságpolitikai főképviselője, az „unió külügyminisztere”, akinek munkájához az európai külügyi szolgálat (diplomáciai testület) biztosít majd támogatást és segítséget. Az Európai Unió célja, hogy a külügyi reformok révén hatásosabb, következetesebb és hangsúlyosabb fellépésre nyíljon lehetősége a nemzetközi kapcsolatok terén, hogy a globalizáció politikai és gazdasági folyamatainak irányításában ne másodrendű, hanem vezető politikai hatalomként vehessen részt.

Szoros együttműködés

A közös védelempolitika is az eddiginél nagyobb hangsúlyt kap a Lisszaboni Szerződésben. A szolidaritási záradék értelmében az unió és a tagállamok a szolidaritás szellemében közösen lépnek fel, amennyiben a tagországok valamelyikét terrortámadás éri, illetve természeti csapás vagy ember által okozott katasztrófa sújtja. Ezzel a reformlépéssel az unió ismét síkos talajra érkezett, ugyanis felmerül a kérdés, hogy amennyiben például Törökország valamilyen formában az unió tagjává válik, és támadás éri valamelyik szomszédos állam felől, a szolidaritás jegyében Magyarországnak is a segítségére kell-e sietnie, bármi legyen is a véleménye a konfliktusról és annak szereplőiről.

Az egyes államok csoportjának szorosabb/megerősített együttműködésének lehetősége bizonyos területeken már az Amszterdami Szerződésben is megjelent. Ennek célja, hogy egy-egy kérdésben az integráció előmozdításában érdekelt országok lépéseit az integrációra alkalmatlanok ne akadályozhassák. A szerződés újítása, hogy a szorosabb együttműködés lehetőségét az unió mindhárom pillérére kiterjesztette (minden területen szabadon lehet ilyen együttműködést kezdeményezni), a tagállamok számától függetlenül nyolcra csökkentette a megerősített együttműködéshez szükséges tagállamok számát, és megszüntette az Amszterdami Szerződés szerint minden tagállamot megillető vétójogot az együttműködés elindításával kapcsolatban.

Az Alkotmányos Szerződés példáján okulva a tagállamok vezetői a Lisszaboni Szerződés aláírását követően úgy döntöttek, hogy a bizonytalan kimenetelű népszavazások helyett inkább a parlamentek elé terjesztik a Reformszerződés ratifikációjának ügyét. Egyedül Írország nem tehette meg ezt az óvintézkedést, hiszen az ír alkotmány kifejezetten rendelkezik arról, hogy az uniós szerződések ratifikációját kötelezően népszavazásra kell bocsátani. Így történhetett meg, hogy az ír szavazópolgárok 2008. június 12-én elutasították a Lisszaboni Szerződés ratifikációját, az eddigi legnagyobb politikai válságba taszítva ezzel az uniót. Az általános döbbenetet és felháborodást követően Európa politikai elitje azt sérelmezte, hogy 860 ezer ír döntött 495 millió európai polgár jövőjéről. Szavazatuk nyomán a Lisszaboni Szerződés jogilag nem léphet életbe annak ellenére, hogy azt több állam már ratifikálta. Bár az elutasítás indítékaival kapcsolatban Michael Martin ír külügyminiszter részletes vizsgálatot kezdeményezett, a felmérések elsősorban a megfelelő tájékoztatás hiányát, a hagyományosan semleges ország közös védelmi politikával szemben támasztott aggályait, az abortusszal kapcsolatos szabályozást, valamint belpolitikai okokat jeleztek a háttérben.

Sarkozy nem adja fel

Az Alkotmányos Szerződés francia és holland elutasításával ellentétben az unió vezetői az ír szavazás eredményét most nem fogadják el olyan könnyen. Nicolas Sarkozy, a soros elnökséget vivő Franciaország elnöke egy héttel a szavazást követően kijelentette, hogy az elutasítás ellenére támogatja a szerződés ratifikációjának folytatását. Az ügyet szembetűnő lelkesedéssel támogató Sarkozy célja, hogy a Lisszaboni Szerződés hatályba léptetésére egy újabb szerződés kidolgozása nélkül találja meg a megoldást (talán azért, mert az ő neve is felmerült az unió jövőbeli elnökeként, vagy pusztán azért, hogy jóvátegye a korábbi francia népszavazás következményeit).

Írország számára a népszavazás után négy választási lehetőség áll rendelkezésre. Az egyik lehetőség, hogy az írek néhány hónap elteltével megismétlik a népszavazást úgy, hogy az unió részletes magyarázatot csatol a szerződéshez az íreket érintő legfőbb témákkal – a katonai semlegességgel, a nemzeti szuverenitással és a munkáltatói adókkal – kapcsolatban. A négy közül ez tűnik az egyik legantidemokratikusabb lehetőségnek, hiszen megkérdőjelezné az állampolgárok kinyilvánított akaratát. Az unió történetében azonban volt már példa hasonló lépésre.

A második lehetőség egy a Lisszaboni Szerződés átdolgozására tett javaslat, azonban ez az unió számára a 2009. őszi európai parlamenti választásokat tekintve igen nagy időveszteséget és kockázatot jelentene, ennél egyszerűbbnek tűnik harmadikként egy új szerződés helyett a legutóbbi, a Nizzai Szerződés kisebb mértékű megváltozatása (főleg az intézmények működésével kapcsolatos kérdésekben), amihez a tagállamok és az intézmények egyeztetésén túl nem lenne szükség népszavazások kiírására.

Negyedik lehetőségként az integrációt elmélyíteni kívánó tagországok szorosabb együttműködése merül fel, amely szintén kizárná a népszavazások vétójogát, és felgyorsítaná az együttműködést a közreműködő országok körében.

Bármelyik megoldás mellett dönt is végül az unió vagy az ír állam, a jelenlegi politikai válságból Sarkozy elnök Angela Merkel német kancellár asszony együttműködésével még a francia elnökség ideje alatt meg szeretné találni a kiutat, ezért 2008. december közepén a Reformszerződés jövőjéről és elfogadtatásáról szóló kormányközi konferenciára került sor. Aggodalomra azonban nincs ok. Ahogy az Alkotmányos Szerződésből alig két és fél év alatt létre lehetett hozni a Lisszaboni Szerződést, biztosak lehetünk benne, hogy az unió vezetői szükség esetén hasonló gyorsasággal és még nagyobb elkötelezettséggel fognak előállni az unió megmentésére irányuló következő megoldással is.

Érdekes lehet azonban végiggondolni, hogy egy újabb átdolgozást követően vajon nem lesz-e az Európai Tanács elnökének a 2,5 éves helyett 3,5 éves mandátuma (ez a szám a Bibliát ismerő emberek számára igencsak ismerősen csenghet), amely már a Lisszaboni Szerződés alapján is meghosszabbítható egy alkalommal? Vajon mennyire szélesítik ki az Európai Tanács elnökének, valamint az alatta álló kül- és biztonságügyi főképviselőnek a hatásköreit? Mennyire válhatnak az unió legbefolyásosabb személyiségei meghatározóvá a tagállamok polgárainak életében? Vajon egy szorosabb együttműködés forgatókönyve esetén lesz-e tíz olyan tagállam, akik konszenzusra lépve egy erős befolyással rendelkező „uniós magot” hoznak létre?

Fenti kérdésekre csak a jövőben fogunk választ kapni, azonban ezek mindegyike szorosan összekapcsolódik a Lisszaboni Szerződés utóéletével, és nagyban befolyásolja az unió jövőjének alakulását.